Modernisation des institutions de la Ve République
Question préalable
M. le président. J’ai reçu de M. Jean-Marc Ayrault et des membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche une question préalable déposée en application de l’article 91, alinéa 4, du règlement.
La parole est à M. Arnaud Montebourg, pour une durée qui ne peut excéder trente minutes.
M. Arnaud Montebourg. Monsieur le Premier ministre, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le président de la commission, mes chers collègues, le débat revenant devant l’Assemblée nationale est, pour nous socialistes, l’occasion de rappeler la constance et la fidélité des positions que nous avons prises dans la discussion depuis qu’elle est ouverte.
Nous avons dit, sans varier, que nous étions disponibles pour un compromis dans lequel nous pourrions retrouver les valeurs démocratiques, les procédures démocratiques, les objectifs démocratiques que nous défendons depuis des années.
Nous avons dit, sans varier, que même si cette réforme n’était pas la nôtre, que nous ne l’aurions certainement pas faite comme cela, il était néanmoins possible que nous puissions nous y retrouver, pourvu que vous accomplissiez les efforts nécessaires pour venir vers nous.
Je disais d’ailleurs, dans cet hémicycle, au cours de la première lecture, que, tout au long de notre travail de constituant, nous avons veillé à garder une chance que nos propositions puissent être reprises par les vôtres, que nos positions puissent se rencontrer sans perdre de vue ce qu’elles pourraient apporter de meilleur à la République, à la France et aux Français.
Nous avons été nombreux à dire qu’il était possible d’accepter un progrès insuffisant à nos yeux pourvu qu’il nous fasse avancer vers une réforme plus large et qu’il ne contienne aucun recul.
Nous avons multiplié les occasions publiques de dialogue dans l’hémicycle, au sein de la commission des lois à plusieurs reprises, à Matignon devant vous, monsieur le Premier ministre.
Nous vous avons tendu la main, nous vous avons présenté nos revendications, avec la même patience, le même goût de construire, et bien au-delà des graves désaccords qui nous opposent sur de nombreux autres terrains.
Nous n’avons reçu en échange, monsieur le Premier ministre, que des fins de non recevoir.
Nous avons défendu avec force la séparation des pouvoirs, là où nous déplorons chaque jour, dans les pratiques actuelles du pouvoir et du régime, la confusion et la concentration des pouvoirs sur la tête d’une seule et même personne.
Quand nous demandons des garanties pour l’opposition dans l’exercice de ses droits au sein des assemblées parlementaires, garanties qui équilibreraient la surpuissance du fait majoritaire, lui-même accélérateur de l’hyperprésidentialisme actuel, on nous répond : « on verra plus tard ».
Quand nous demandons des garanties sur la justice, pour assurer l’indépendance et la protection des magistrats par rapport aux intérêts partisans de l’exécutif, Mme la garde des sceaux nous répond : « nous avons besoin de contrôler les parquets et les magistrats », tout cela sur fond de dénonciation par les syndicats de magistrats de « caporalisation » dangereuse – je les cite – de l’appareil judiciaire.
Quand nous demandons des garanties de pluralisme et de représentativité à l’intérieur d’un Sénat immobilisé et moins réformateur encore que la Chambre des Lords, on nous répond par un durcissement de la protection des intérêts des sénateurs et l’installation d’un sanctuaire antidémocratique en béton armé pour les sénateurs de votre majorité.
Quand nous demandons des contreparties sur la monopolisation médiatique du temps de parole audiovisuel par le Président de la République, et maintenant ses collaborateurs, on nous claque la porte au nez. De surcroît, le pouvoir annonce la prise de contrôle par l’Élysée, de France Télévisions, célébrant les vertus de l’ORTF retrouvée, contre l’avis de 71 % des Français.
Le contrôle des médias publics plus le quasi-monopole du temps de parole, pardonnez-moi, c’est la violation de nos règles constitutionnelles du pluralisme – nous serions presque dans une ambiance quasi poutinienne.
Je le répète, le quasi-monopole du temps de parole plus le contrôle des médias publics, cela n’existe pas dans une démocratie pluraliste, contemporaine et européenne normalement constituée. Est-ce que cette formulation vous convient mieux ?
Quand nous demandons des garanties sur le charcutage électoral que vous vous apprêtez à faire, destiné à réduire une opposition qui vous semble vous gêner, qu’elle vienne d’ailleurs de vos propres rangs, comme le disait M. Grand ou qu’elle vienne de la gauche, vous nous répondez par des manipulations sur les futures circonscriptions des députés des Français de l’étranger, que vous inventez pour la circonstance.
Quand nous demandons la simple mise en œuvre des propositions du comité Balladur, on nous regarde avec les yeux du meilleur soupçon en nous reprochant presque d’être des balladuriens gauchistes ! Excusez cet oxymore. Nous pouvons de temps en temps plaisanter.
Là où nous attendions de l’esprit d’ouverture dont vous vous prévalez tant, nous n’avons eu en récolte que sectarisme et esprit systématique de fermeture !
Au lieu de vous saisir des propositions venues de la gauche, des propositions ambitieuses, rénovatrices, de notre système politique, vous avez décidé, à chaque fois, en commission, au Sénat et dans cet hémicycle, de nous claquer la porte au nez et de vous enfermer dans la négociation avec votre majorité sénatoriale !
Ce choix stratégique, monsieur le Premier ministre, est tout le problème du cheminement de cette réforme, car vous avez décidé de vous appuyer sur la majorité la plus immobiliste du Sénat, qui vous éloigne de plus en plus des valeurs démocratiques que la France et les Français ont dans le cœur, et que vous auriez pu, par ce texte, servir !
Votre alliance avec les conservateurs du Sénat a placé votre réforme dans une impasse. Comment faire une réforme avec des conservateurs qui pensent qu’il ne faut jamais réformer ?
Le Sénat – pardonnez-moi, mes chers collègues : je ne veux injurier personne – est le triangle des Bermudes qui a englouti la quasi-totalité des réformes démocratiques depuis 1958. Souvenez-vous de 1969, messieurs les gaullistes ! Il est l’angle mort de la réforme, dans lequel vous vous êtes précipité à tort, monsieur le Premier ministre, car réformer avec des anti-réformateurs, c’est comme construire l’Europe avec des pays qui ne veulent que la déconstruire ou ramer sur une barque avec une corde attachée à un arbre !
Votre choix stratégique est donc celui de l’enfermement dans le conservatisme sénatorial, et il ne produira rien d’autre que ce qu’il est en train de se produire : une non-réforme, pour ne pas dire – je vais citer quelques exemples – une anti-réforme.
Les premiers effets de ce choix ne se sont pas fait attendre, car, en plus des divisions qui traversent votre majorité à l’Assemblée nationale, voici que sont apparus des conflits à l’intérieur de ce concours de conservatisme qui s’organise entre votre majorité sénatoriale et votre majorité à l’Assemblée nationale.
En plus de ces conflits, vous avez trouvé des sénateurs en butte à ce projet, que vous avez choisi de soutenir plutôt que de contredire. Dans le processus de réforme, ils auront le dernier mot et chercheront inévitablement à faire plier la partie la plus réformatrice de votre majorité. L’entonnoir du Sénat s’est mis à fonctionner comme un étau dans lequel votre réforme risque bien de disparaître, courant juillet. Vous me permettrez d’étayer les regrets que j’exprime au nom des socialistes sur le contenu de la réforme qui nous est revenue du Sénat.
Il y a d’abord les dispositions dont nous jugeons qu’elles accroissent indûment les pouvoirs ou l’influence du Président de la République sur le système politique, que nous avons rejetées depuis le début du débat et qui ont malheureusement été adoptées définitivement. C’est le cas de la possibilité, pour le Président de la République, de s’exprimer devant le Congrès. Cette disposition n’est plus en discussion, puisqu’elle a été adoptée. Mais elle constitue à nos yeux un empiétement du pouvoir du Président de la République sur les compétences du Premier ministre et du Gouvernement, compétences que nous défendons avec obstination – malgré vous-même, monsieur le Premier ministre.
Il y a également la possibilité, pour les ministres démissionnaires, de retrouver leur siège au Parlement sans retourner devant les électeurs, laquelle augmente de fait les pouvoirs du Président de la République. Cette disposition lui permet en effet – en dehors de la condamnation, que nous pourrions tous émettre, d’une forme de retour au tourniquet de la IVe République – de révoquer ses ministres, sans aucune sanction électorale, de les changer, de disposer d’eux à sa convenance, comme de hochets dont il userait selon les desiderata de sa gestion personnelle du Gouvernement. Qu’y a-t-il au bout du chemin ? Une diminution conséquente du pouvoir des ministres, au profit de l’Élysée et de son cortège infini de collaborateurs. Par cette disposition, les ministres sont appelés à se faire progressivement neutraliser, même s’ils subsisteront en droit. En revanche, les collaborateurs du Président de la République, ordonnés autour du secrétaire général de l’Élysée – lequel s’exprime chaque semaine dans les médias audiovisuels, alors qu’il n’est pas responsable devant le Parlement, et qu’il n’a pas vos compétences, définies par la Constitution, monsieur le Premier ministre –, acquièrent et captent peu à peu le pouvoir constitutionnellement dédié au Gouvernement, dont, encore une fois, nous défendons la compétence malgré vous-même.
Nous avons également exprimé beaucoup d’inquiétudes sur la réforme de l’article 16, qui concentre tous les pouvoirs entre les mains du Président de la République, sur sa seule décision personnelle. En effet, Mme la garde des sceaux a fait part dans cet hémicycle d’une interprétation baroque à nos yeux, mais inquiétante, parce que souple, libre et dénuée de limite sur l’usage qui pourrait en être fait, notamment en cas de terrorisme. De sorte que cette réforme censée encadrer l’article 16 ne l’encadre pas, mais revitalise au contraire l’usage d’un article inutile, dangereux, à ne pas confier à n’importe quelles mains.
De même, le pouvoir de nomination du Président de la République n’est nullement encadré, puisqu’il faut convaincre les trois cinquièmes des commissions compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat pour obtenir qu’une décision soit reconsidérée. Nous avons fait les comptes : il nous faudra convaincre plus de cinquante parlementaires, députés ou sénateurs, de l’UMP pour prétendre bloquer la moindre nomination. Autant dire que cela n’aura jamais lieu.
Mais il y a plus grave. Si la gauche venait à accéder aux responsabilités, elle serait en position de subir le veto permanent du Sénat, à raison de la place qu’il a acquise dans ce dispositif, alors même que ce même veto serait rigoureusement inaccessible à l’opposition lorsque vous êtes aux responsabilités. C’est une disposition injuste, dissymétrique, exclusivement tournée contre la gauche, jamais accessible ni utilisable contre vous-mêmes.
Ce simple fait suffirait à nous détourner de la naïveté qui aurait pu nous amener à considérer, à nous autres parlementaires socialistes, que votre réforme constitue un moindre progrès. Elle organise la protection ad vitam aeternam des intérêts de la droite – et nous en sommes désolés – dans le dispositif institutionnel. C’est la raison pour laquelle nous sommes contraints de la combattre.
Nous avons dit, en initiant ce débat, que tout ce qui augmenterait les pouvoirs du Président devrait être combattu et que tout ce qui les limiterait serait soutenu. Fidèles à notre parole, nous sommes contraints de combattre les dispositions que vous nous présentez.
Passons des pouvoirs du Président à ceux que ce texte accorderait au Parlement. On me permettra de dire et de répéter, comme nous n’avons cessé de le faire, depuis le début de cette discussion, que l’opposition ne peut pas raisonnablement se reconnaître dans cette réforme.
C’est un texte fait par la majorité, pour la majorité et qui, dans ses aspects positifs, n’accorde de surcroît de pouvoir, dans le cadre du fait majoritaire, qu’aux députés appartenant à la majorité. En vain nous avons demandé avec patience et obstination qu’il apporte des droits supplémentaires à l’opposition. Nous souhaitions ainsi le droit, pour soixante députés ou autant de sénateurs, ou pour un groupe parlementaire, de constituer une commission travaillant sur pièce et sur place, sans avoir à demander l’autorisation du Gouvernement ou du palais de l’Élysée. Il ne nous a pas été accordé. Nous avons eu de vagues promesses, des déclarations apaisantes, mais ce droit ne s’est pas concrétisé.
Par ailleurs, nous nous battons pour obtenir un temps de parole paritaire entre la majorité et l’opposition dans cet hémicycle. Mais, depuis le début de la discussion, cinquante heures n’ont pas suffi vous convaincre le président de la commission. Cette disposition, M. le président Accoyer s’est engagé à inscrire dans le règlement intérieur, mais celui-ci est élaboré par la majorité et c’est elle qui voudra bien l’octroyer, dans sa bonté ou sa générosité, aux pauvres députés de l’opposition. Autant dire que nous n’avons aucune garantie. Pourtant, rien ne vous empêche, monsieur le Premier ministre, de l’inscrire dans la Constitution.
D’ailleurs, comment croire à de telles promesses, puisque le temps de parole de l’exécutif augmente de 250 % à l’extérieur des hémicycles, dans les médias, au moment même où nous nous battons pour obtenir la parité du temps de parole dans les hémicycles. Et quand nous demandons un rééquilibrage ou des contreparties, on nous répond d’aller nous faire voir !
Chaque fois, le rapporteur et le ministre nous ont renvoyés à l’hypothétique réforme du règlement intérieur ou à des lois organiques. Or le premier ne relève que de votre pouvoir majoritaire ; quant aux deuxièmes, elles ne relèvent que du regard conservateur des sénateurs de votre majorité.
Pire, et j’insiste sur ce point, le droit d’amendement, qui est actuellement garanti par la Constitution, fait l’objet, après le passage du texte au Sénat, d’atteintes supplémentaires, malgré les apaisements et les déclarations renvoyant à une future réforme du règlement intérieur.
Le texte constitutionnel est pour nous inacceptable en ce qu’il fait dépendre de votre seule volonté l’exercice, pour les députés de l’opposition, du droit imprescriptible pour un parlementaire, je n’ose dire sacré, d’amender et de faire librement la loi. Nous ne pouvons pas l’accepter. Tout ce qui a été dit à ce sujet depuis le début de la discussion est confirmé par la volonté sénatoriale d’araser le droit d’amendement et de le faire dépendre d’un règlement intérieur que la majorité fera seule et sans nous.
D’ailleurs, monsieur le secrétaire d’État, l’un des vice-présidents de l’Assemblée, qui appartient à votre majorité et présidait les débats quand nous avons examiné, la semaine dernière, le projet de loi portant réforme du temps de travail, a déclaré à cette tribune qu’il souhaitait, pour lutter contre les amendements du groupe socialiste, qu’il jugeait excessifs – mais il n’a pas à s’arroger le contrôle du droit d’amendement –, que la réforme institutionnelle puisse intervenir au plus vite. N’est-ce pas une forme de lapsus ?
La réforme institutionnelle n’est-elle faite que pour empêcher les socialistes de déposer des amendements sur tel texte ou sur tel autre ? J’ai cité les déclarations du vice-président Laffineur. Je regrette ces déclarations, mais s’il s’agit d’un lapsus, il devra les rectifier très vite dans le compte rendu.
Quant au contrôle de l’envoi de forces armées hors de nos frontières, disons-en un mot, si vous le permettez, monsieur le Premier ministre. Ce texte aura montré que vous n’avez pas été capable d’aligner le contrôle qui s’exerce dans notre pays sur celui des Parlements de toutes les autres puissances militaires européennes. Pas de vote, pas de débat, pas de communication des accords militaires secrets de coopération ou d’assistance techniques, qui existent depuis quarante ans et justifient que l’on déclenche l’envoi de troupes dans certains pays, en général des pays africains avec lesquels nous avons des liens historiques. Même cela ne nous a pas été octroyé ! Malheureusement, le domaine réservé du Président de la République a encore de beaux jours devant lui.
Va-t-on alors avancer l’argument que les citoyens pourraient se reconnaître dans cette réforme ?
Le référendum d’initiative populaire, qui ne reprenait pas même la proposition du comité Balladur, a été passé au laminoir du Sénat, qui rend impossible sa mise en œuvre ou décourage toute forme de militantisme civique, qu’un tel dispositif pourrait susciter, s’il était généreux et ouvert.
Certes, les justiciables pourront désormais saisir le Conseil supérieur de la magistrature et le Conseil constitutionnel. C’est un point positif. Pourtant, la composition de ces deux organes juridictionnels reste et restera toujours aussi politisée et partisane.
D’ailleurs, cela posera quelques problèmes, au regard des garanties d’indépendance que toute juridiction qui peut être saisie par des justiciables doit offrir, eu égard à nos engagements européens.
Alors, que reste-t-il de positif dans ce que vous nous avez proposé ? Cela mérite d’être recherché, car l’exercice relève de l’honnêteté intellectuelle des uns et des autres.
Répartition des compétences entre le Président de la République et le Premier ministre en matière de défense nationale : nous en sommes réduits à trouver des avancées dans cette réforme là où il n’y a finalement que maintien du statu quo.
Nous nous réjouissons que l’on ait préservé l’actuel article 8 de la Constitution !
Suppression des irrecevabilités opposées par les présidents des assemblées aux amendements empiétant sur le domaine du règlement : là encore, l’avancée réside dans le maintien du statu quo. Et nous sommes obligés de nous en réjouir : belle entrée dans la modernité !
Ratification expresse des ordonnances : voilà une disposition qui était nécessaire, mais qui reste homéopathique au regard de la crise de la loi, de la légitimité de celle-ci, et de la façon dont on continuera à user et à abuser des ordonnances, au détriment des compétences qu’exercent tous les parlementaires, quel que soit leur groupe.
Rétablissement du droit de résolution des assemblées : enfin ! Très bien ! Néanmoins, la version du Sénat permet au Gouvernement de s’opposer à ces résolutions, dès lors qu’elles risquent de mettre en cause « directement ou indirectement la responsabilité du Gouvernement. » Et M. Warsmann, président de la commission des lois, a proposé que ce soit le gouvernement qui décide de bloquer ces résolutions, au cas où elles risqueraient de le mettre, directement ou indirectement, en cause. En somme le gouvernement décidera si le Parlement a ou non le droit de s’exprimer sur tel ou tel sujet, comme en matière de commission d’enquête.
Délais minimums entre le dépôt d’un projet et sa discussion par les assemblées : le Sénat a décidé d’imposer des délais plus longs que ceux qui avaient été retenus par l’Assemblée nationale en première lecture. C’est très bien !
Nous nous en réjouissons. C’est un point positif. Mais que de temps il a fallu pour acquérir, pour décrocher le pompon du délai supplémentaire. Quelle avancée ! En outre, les exceptions prévues sont si nombreuses – projets de loi de finances, de financement de la sécurité sociale, projets relatifs aux états de crise – que l’essentiel dépendra finalement du bon vouloir du Gouvernement.
Ah ! Voici un point très positif : l’augmentation du nombre de commissions permanentes dans les assemblées, lequel passe de six à huit. Cette disposition constitue une avancée, mais excusez-moi, ce n’est tout de même pas la Révolution française !
Possibilité de s’opposer à la procédure accélérée : très bien ! Néanmoins, la conférence des présidents de deux assemblées pourra conjointement s’y opposer. Bref, il y a un certain nombre d’avancées, qui sont de l’ordre du détail, même s’il s’agit de détails nécessaires et utiles. Ce projet, monsieur le Premier ministre, n’est pas à la hauteur de la crise démocratique qui frappe le pays.
Je ne lui reconnais qu’un avantage : il constitue un outil astucieux destiné à faire croire qu’il y a une réforme. Mais sur tous les points que je viens d’énumérer, peut-on sérieusement et honnêtement le qualifier ainsi ?
Nous qui avons donné une chance à ce processus, en assumant la discussion publique avec vous, en cherchant à vous convaincre plutôt qu’à vous combattre, nous avons le sentiment d’avoir épuisé notre salive et d’avoir été menés en bateau jusqu’au port du plus complet conservatisme.
Les astuces, le talent du Gouvernement en matière d’enrobage et de maquillage, son sens de la mise en scène et de la décoration ne suffiront pas à dissimuler l’énorme malentendu qui subsiste entre le pays et ceux qui le dirigent.
Les Français veulent davantage de démocratie, de délibérations et de contre-pouvoirs, mais vous leur donnez tout le contraire : le renforcement de l’absolutisme présidentiel, qu’il s’exerce en droit ou en fait, de façon directe ou indirecte. Plus les difficultés économiques et sociales s’accroissent, plus les Français ont besoin de démocratie pour les exprimer et les faire entendre. Ils ne pourront pourtant pas se reconnaître dans une réforme qui leur ferme, à eux aussi, la porte au nez.
Cette déception et ce malentendu viendront s’ajouter à d’autres, plus graves et plus lourds encore. Chacun l’aura compris, cette réforme est faite par le pouvoir pour le pouvoir et pour assurer le maintien au pouvoir de ceux qui l’exercent.
C’est la raison pour laquelle nous vous la laisserons.